粮食安全、能源安全、金融安全、信息安全是世界各国高度关注的四大经济问题，粮食安全是治国安邦的头等大事。中国数千年文明有许多关于粮食的法令，本文选取有代表性的先秦、汉、唐等时期进行梳理和评价，供保障粮食安全立法参考。
中国古代粮食法律可以溯源至先秦时期。比如仓储制度，后世的常平仓制度即可溯源至先秦，秦朝当时制定了专门的《仓律》。本部分仅对重农足食之制、粮政管理分工以及粮食缴纳标准等内容作简要梳理。执政者若以民为重，而民以食为天，则执政者必须以足食作为最基本民生。先秦时期，人们对违反重农足食之制的处罚极为严厉。根据《礼记·月令》记载，仲春之月，不允许大兴土木而妨碍农业生产；孟夏之月，命有司劝民耕作、勿违农时；仲秋之月，“乃劝种麦，毋或失时，”如果错过时间，则“行罪无疑”；仲冬之月，如果有尚未收割的庄稼，其他人可以收割，官府不予追究，如果有人侵夺他人劳动成果，则“罪之不赦”。如果让土地荒芜不耕种者，要根据所荒废的田地亩数进行处罚，“凡田不耕者，出屋粟。”这是对普通百姓违反重农足食之制的处罚。如果国君有违反重农足食之制，则可以成为被讨伐甚至灭国的罪证。比如，商汤伐桀时，曾“作汤誓”，讨伐的理由之一就是夏桀夺民农功，而行割剥之政，“我君不恤我众，舍我啬事而割政”。商汤后来把伐桀比喻为庄稼生病，谷子有糠，“肇我邦于有夏，若苗之有莠，若粟之有秕”。周王朝的先祖后稷是尧舜时期的农官。受家传之影响，周王朝非常重视农业，形成了较为完善的粮政体制。在产后环节，粮食调配与计划由职官廪人负责管理。廪人“掌九谷之数”，以备国家发放俸禄、救济以及赏赐等；“以岁之上下数邦用，以知足否，以诏谷用，”据此制定适合于丰年或者荒年的不同用粮计划；如果遇到荒年，廪人可以“令邦移民就谷，”并报告君主减省国家的支出费用；“凡邦有会同、师、役之事，则治其粮与其食。大祭祀，则共其接盛。”为应对多种粮食需求，西周时期建立了由职官遗人负责的多种储备：“遗人掌邦之委积，以待施惠。乡里之委积，以恤民之阨；门关之委积，以养老孤；郊里之委积，以待宾客；野鄙之委积，以待羁旅；县都之委积，以待凶荒。”王宫中粮食政务由职官舍人负责。“舍人掌平宫中之政，分其财守，以法掌其出入……掌米粟之出入，辨其物。岁终，则会计其政。”粮食消费环节的管理分工更为精细。职官舂人负责有关舂米、舀米以及供给舂好的各种米等事务，“祭祀共其栥盛之米。宾客共其牢礼之米。凡飨食共其食米。”职官饎人“掌凡祭祀共盛。共王及后之六食。凡宾客共其簠簋之实。飨、食亦如之。”职官槁人负责当值官员的伙食，“掌共外、内朝冗食者之食。若飨耆老、孤子、士、庶子，共其食”。为了给官员发放粮食俸禄，西周还设有司禄一职。由于粮食安全状况变化需要制定不同的政策和法令，这方面的职责则由职官司稼负责。粮食流通是粮食安全的重要环节之一。为方便运输，夏朝就制定了按照距离京都远近缴纳粮食的精细标准：在距离京都五百里范围内，“百里赋纳总，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米”，要求距离京都越远，缴纳的粮食越精细。关于粮食缴纳数量，先秦时期已经开始使用斗作为计量单位。据《史记·田敬仲完世家》记载，齐国大夫田釐子“收赋税於民以小斗受之，其禀予民以大斗，行阴德於民”。但是，在这一时期，各地的斗并未统一，斗的大小容积因区域不同而有差异。直到秦朝统一度量衡之后，经过汉代改革和发展，斗的标准才固定下来。据《汉书·律历志上》，用来衡量容积大小的器具有龠、合、升、斗、斛等五种。龠的标准为“以子谷秬黍中者千有二百实其龠，以井水准其概”，“合龠为合，十合为升，十升为斗，十斗为斛”。当然，这些容器的制作国家也规定了有严格的标准。粮食安全是国家安全的重要基础，粮价则是以农为本中国传统社会的晴雨表。充足的粮食储备不仅是平抑粮价的重要条件，而且还是备荒维稳的物质基础。创立于西汉而贯穿于整个封建社会的常平仓制度，与其他仓储制度相互补充，为当代中国实现粮食安全提供了历史经验。西汉创设常平仓制度，并非历史的偶然，而是对先秦粮食仓储管理经验的总结。虽然“常平仓者，乃三代圣王之遗法”之说有些夸张，但中国仓储制度历史悠久则有充分史实支撑。据《周礼·地官》记载：“遗人掌邦之委积，以待施惠。乡里之委积，以恤民之艰厄；门关之委积，以养老孤；郊里之委积，以待宾客。野鄙之委积，以待羁旅；县都之委积，以待凶荒。”孙诒让解释说：“凡储聚禾米薪刍之属，通谓之委积。”可以说，委积就是仓储制度的雏形。《礼记·月令》中也有关于仓库放粮救济穷人的记载：“天子布德行惠，命有司发仓廪，赐贫穷”。秦朝时期，陈留“多积粟”，荥阳建有敖仓，“藏粟甚多”。秦政权还设有管仓官员，“宣曲任氏之先，为督道仓吏。”由此我们不难看出，先秦时期我国已经建立了仓储制度。历史上将仓储制度与治国理政、国计民生紧密联系在一起的“粜籴敛散”之法始于管仲和李悝。管仲和李悝的“粜籴敛散”之法并没有根本不同，仅是二者出发点不同而已，“管仲之意兼主于富国，李悝之意专主于济民。”此外，李悝还为之出台相关法规。李悝首先总结出了关于粮价的规律：“籴甚贵伤民，甚贱伤农；民伤则离散，农伤则国贫”，提出良好的法令要既不“伤民”又不“伤农”。李悝据此出台了平籴法令。李悝把丰年粮食产量分为上熟、中熟和下熟三等，把饥年粮食产量分为大饥、中饥和小饥三等。他以“一夫挟五口，治田百亩，岁收亩一石半”为标准，提出实行平籴法令必须考察收成的好坏。不难看出，李悝有关丰年、饥年的划分标准，深受《周礼》的影响。平籴法令实施的本质在于使执政者实现了社会利益的最大化，无论是当市场粮价较低时，政府高价收购粮食，还是当市场粮价较高时，政府低价出售粮食，这使执政者赢得了民众的拥护和支持。管仲依靠此种方法实现了齐国称霸诸侯的目标，李悝变法后则使魏国迅速强大起来。汉承秦制。西汉武帝时期，桑弘羊继承并发展管仲、李悝的“粜籴敛散”之法，创设平准法，对于平抑物价、稳定市场起到了良好效果。汉宣帝执政时期，全国粮食连年丰收，出现“谷至石五钱，农人少利”的现象。在此背景下，时任大司农中丞耿寿昌提出设置“常平仓”的建议。关于如何设置和运行置常平仓以及汉宣帝的下诏情况，司马光在《资治通鉴》中进行了如下概括，“大司农中丞耿寿昌奏言：‘岁数丰穰，谷贱，农人少利。故事：岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人。宜籴三辅、弘农、河东、上党、太原郡谷，足供京师，可以省关东漕卒过半。’上从其计。寿昌又白：‘令边郡皆筑仓，以谷贱增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名曰常平仓。’”耿寿昌还因此获封关内侯。西汉创设的“常平仓”制度为后世多数政权所继承。其中，西晋政权在泰始二年以诏令形式强推常平仓的做法多为后世效仿。宋真宗时期，宋政权在京西、河北、陕西、两浙等地开始设置常平仓。“以逐州户口多少，量留上供钱一二万贯，小州或二三千贯，付司农司系帐，三司不问出入，委转运使并本州委幕职一员专掌其事。每岁秋夏加钱收籴，遇贵减价出粜，凡收籴比市价量增三五文，出粜减价亦如之，所减不得过本钱。大率万户岁籴万石，止於五万石，或三年以上不经粜，即回充粮廪，别以新粟充数。”北宋之后，常平仓制度日趋完备。金朝时期，统治者规定了籴粜价格的比例。明昌三年八月，金政权对常平仓的区域布局又进行了规定，并调整了粮食储备数额，如果违反常平仓管理规定，要受到严厉处罚甚至刑事处罚。到了清代，常平仓实行属地管理，州、县具体负责售卖存粮、平抑粮价、粮谷粮种借贷和慈善赈济。“漕”字最早见于《诗经·邶风·击鼓》“土国成漕，我独南行”。即为利用水路转运粮食。而“漕运”指历代将所征粮食通过水路解往京师或其他指定地点的运输。漕运制度具有利用水流运输物资的生产技术和国家征税组织方式的双重属性。隋朝建立以前，囿于自然地理和社会条件限制，漕运法令主要涉及两个领域，一是适用于赋税领域。秦二世继位以后，“关东群盗并起，”大臣们总结“盗多”的原因是“皆以戌漕转作事苦，赋税大也。”该史实表明，漕运在秦帝国时期就已经是一种赋税法制了。二是适用于军事领域。比如，张良力主大汉帝国定都关中的重要理由就是漕运便利：“诸侯安定，河渭漕挽天下，西给京师；诸侯有变，顺流而下，足以委输。”在论及对大汉帝国的贡献，议定“萧何第一，曹参次之”的重要理由是“军无见粮，萧何转漕关中，给食不乏。”在卫青北击匈奴期间，“汉军士马死者十余万，兵甲转漕之费不与焉。”若负有漕运职责的官员有失职行为，则应受军事处罚。隋朝建立以后，漕运法令的适用范围发生了重大变化，使漕运成为隋政权治国理政的重要方式。开皇三年，隋政权在中央设置募运米丁职位，主要职责是“漕关东及汾、晋之粟，以给京师”，防止京师水旱灾害。与此同时，隋政权还在“卫州置黎阳仓，洛州置河阳仓，陕州置常平仓，华州置广通仓，转相灌注，”由此增强了中央财政收支的调节功能。唐政权建立初期，由于“漕事简”故延续了之前为军事服务的功能。唐高宗李治以后，随着漕运的不断发展，制定专门的漕运法令愈来愈迫切。唐玄宗后期至唐代宗时期，有关漕运专门法令开始出现并定型，“凡所制置，皆自晏始。”此后，唐代的漕运法令再无重大革新。第一，负责漕运的职官成为常设职务。由于唐代京都粮食产量不高，需要从盛产粮食江淮区域调粮，唐政权便设立了转运都使。此时转运都使虽然是临时职务，但随着官员激增，漕运事务日益迫切，设立负责漕运事务的常设职官就突出来了。据《唐会要·转运使》记载，转运使后来成为唐政权常设职务，尽管名称有所变化甚至有时被取消，但一直到唐政权灭亡仍为必设职官。第二，建立了相对固定的时限准则。关于供给时限、在途时限等，唐律根据实际情况进行了不同规范。此外，还对漕运遇到大风、水浅等特殊情况，明确要求做好登记工作。第三，规定了相对固定的漕运额度。唐代以前，漕运额度以满足军事需要为限。唐代以后，漕运额度有了明确标准，并且该标准是一个动态标准。比如，唐代宗时期，“每岁运江淮米五十万斛，至河阴留十万，四十万送渭仓。”据此，可以推断出唐代从江淮至渭仓的漕运额度为岁运四十万斛。为保证漕运额度的准确执行，唐律还以“输课税物违期”名义对未能完成输纳任务的官吏和户主进行处罚。如果不按期运输，则按照违反“应输课税”进行刑事处罚。第四，建立了相对成熟的运输规范。一是建立了官船经营漕运制度。针对各地征召富人承包漕运事务的弊端，当时的转运使刘晏进行改革，实行“以官船漕”。如果私自雇下属运输，则按照违反“监邻官僦运租税”条进行刑事处罚。二是规定了漕运船只的标准。“每船受千斛，十船为纲，每纲三百人，篙工五十。”三是建立了漕运衔接制度。据记载，经过刘晏的改革，“江船不入汴，汴船不入河，河船不入渭；江南之运积扬州，汴河之运积河阴，河船之运积渭口，渭船之运入太仓”，实现了“岁转粟百一十万石，无升斗溺者”目标。第五，建立了严格的仓储管理规范。唐律建立了较为完整的仓储管理规范，并对违反者实行严厉处罚。比如，对损败仓库积聚物者按贪污处理，“诸仓库及积聚财物、安置不如法，若暴凉不以时，致有损败者，计所损败坐赃论。”违反“库藏仓不得燃火”规定者，“诸库藏及仓内，皆不得燃火。违者徒一年。”如果官府仓库失火，则“诸于官府廨院及仓库内失火者，徒二年；在宫内，加二等（庙、社内亦同）；损害赃重者，坐赃论；杀伤人者，减斗杀伤一等。延烧庙及宫阙者，绞；社，减一等。”第六，建立了严格的河道管理规范。为防止因水少影响漕运，唐政权设专职禁止在漕运河段引溉，以加强监管。与此同时，唐政权还加强漕运沿线堤坝的维护，失职或者渎职者将受到刑事处罚，私自破坏堤防者也要受到刑事处罚。唐代漕运法令对其本身的影响，通观唐代漕运法令的历史脉络，不难发现在其初期和鼎盛时期，对于推动唐代经济社会发展起到了调节食货、强国利民的积极作用。根据《新唐书·刘晏传》中记载，这种法令的作用就是可以使关中赋税减少一半；可以带动漕运沿线的经济发展；可以强化军事补给；可以通过优化资源实现国家强盛。唐朝后期，伴随着国力逐渐衰退，依靠国家强制力推行的漕运法令逐渐凸显了攫取资源、上下争利的负面作用，成为统治者巩固统治地位的物资保障工具，对于唐末社会矛盾激化的重要因素。唐代漕运制度对宋代漕运制度也产生了重要影响。宋代承袭了唐代漕运制度的体系与内容，在把前朝相关制度作为漕运制度主要运行依据外，还丰富了漕运制度的内容。主要体现在，一是禁止利用漕运事务扰民以利农业生产。二是禁止转运使私自任用对官员实行多元化规制措施。一方面强化了唐代漕运法令盗贼防范机制的刑罚性，比如采取连坐制度防范盗贼，实行三船同保，“同保知而不纠，依伍保有犯罪，杖罪，笞三十。”另一方面又允许漕运官员家属随船行运，从而使漕运官员增强了执法积极性。三是允许私人分享漕运利。北宋初期，朝廷实行严格的禁载令，后来逐渐放宽，允许漕船装运私物，但不能超过限度，“自今应请般小河运粮盐人员坐船，许令只装一半官物，余一半即令乘载家计”。该措施对宋代商业发达起到了极其重要的作用。可以说，在唐代兴起的漕运法令，在宋代得到了巩固和发展，为元明清三代漕运法令的发展奠定了坚实基础。
来源：2021年第10期《中国粮食经济》
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