中国历史上粮食法律若干问题的研究（下）

人类社会并非一直在风调雨顺的年景中发展，灾荒饥饿的年景更是历史的常态。我国古代粮政史上出现了许多厉行节约、赈灾救济等方面的法令。

（一）减少粮食消费

每当遇到粮荒，我国封建君主们的应对措施之一就是下诏“减膳”。从历史上来看，“减膳”的目的有两种，第一种是通过公开宣布减少粮食消费以展现德政，表达与臣民共渡难关的决心，巩固统治基础；第二种则是运用权力“减膳”继续满足其奢侈需要。

宫廷中减膳也有一定的标准，比如唐德宗贞元二年下诏减膳的标准为“减御膳之半”；宋仁宗遇天灾多次下诏“减常膳”，规定“减常膳”开始时间，比如嘉佑三年闰月庚辰下诏：“明年正旦日食，其自丁亥避正殿，减常膳。”

（二）禁止酿酒

禁酒有利于减少粮食消耗。根据汉律规定，“律，稻米一斗得酒一斗为上尊 ，稷米一斗得酒一斗为中尊,粟米一斗得酒一斗为下尊。”每当遇到灾荒，下令禁酒就成为历代政权的通常做法。当然，禁酒令还有其他目的，比如防止酒后聚众闹事、防止百官酒后妄议朝政。因此，与禁酒令相配套，历代政权还规定了罚款、没收酿酒器具、酿酒收入、罚款等处罚措施，有的甚至对严重违反者还处于死刑。

除上述措施之外，古代还出台了具体的赈米法令。比如，“振米之法，明初，大口六斗，小口三斗，五岁以下不与。永乐以后，减其数。”明朝还允许纳米振济赎罪，“纳米赈济赎罪者，景帝时，杂犯死罪六十石，流徒减三之一，馀递减有差。”

五、传统中国的其他粮食法令

当然，本研究只是对中国传统社会重要的粮食法令作一简要而粗浅的梳理，以期窥一斑而知中国粮食本土法治资源之丰富。如果再把粮食与其他法令结合起来，则更使其有新的认识。

一般认为，“粮价是百价之基”是指粮食供给和粮价对食品价格乃至城乡居民消费价格存在较大影响。其实，“粮价是百价之基”之说远远不能够体现出粮食的重要价值。从历史上来看，“粮价是百价之基”的说法乃是出现在统购统销政策实行之后，在新中国成立之前，粮价何止是百价之基，乃是“万价之基”。古往今来，人们对粮食的定位是“王者以民人为天，而民人以食为天”“五谷者,万物之主也。谷贵则万物必贱，谷贱则万物必贵”“五谷者万民之命，国之重宝”等等，并且这种认识和定位体现在国家相关制度设计中。

（一）粮食实物长期是赋税制度主要缴纳对象

粮食作为税种可以溯源至夏代。《尚书·禹贡》记载：“禹别九州，随山浚川，任土作贡”。据有关研究，这就是我国最早的赋税制度，其基本内容是各州缴纳赋税“以农产谷物为标准，因地制宜，定其贡赋的差等为三等九级”。进入到封建社会以后，缴纳粮食实物税成为历代政权的主要税种，这就是历史上延续至20世纪初期的“皇粮国税”。即使农民租种地主土地，地主一般也是以粮食实物作为收纳对象。

与中国古代社会不同的是，新中国成立以后，人们继承了根据地时期传统，一般把以粮食实物缴纳的农业税称之为“公粮”。据《农业税条例》第24条规定，粮食是农业税缴纳首选，其次才是其他农产品或者货币：“农业税以征收粮食为主。对于交纳粮食有困难的纳税人，可以改征其他农产品或者现款。”无论是生产队时期还是实行土地家庭承包经营初期，农村社队和农民排队缴纳公粮成为特定时期的历史写照。2005年12月，全国人大常委会通过废止《农业税条例》的决定，自2006年1月1日起在全国范围内取消农业税（即粮食实物税），彻底废除延续数千年之久的“皇粮国税”，终结了粮食实物作为赋税缴纳对象。

（二）粮食实物长期作为薪俸制度主要载体

与赋税制度相并行的是，粮食实物也体现在公职人员的薪俸制度中。据《汉书·食货志》记载：“于是文帝从错之言，令民入粟边，六百石爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石为大庶长，各以多少级数为差。”魏孝文帝执政时期，曾经“户增调三匹、谷二斛九斗，以为官司之禄。”五柳先生陶渊明曾经慨叹“我不能为五斗米折腰向乡里小人”，“即日解印绶去职”，从一个侧面也证明了当时公职人员的薪俸是粮食实物。唐朝建立以后，“武德元年，文武官给禄，颇减隋制，一品七百石，从一品六百石，二品五百石，从二品四百六十石...九品四十石，从九品三十石，皆以岁给之。”从该史料我们不仅看出唐代官吏按照官阶领取不同的俸禄，而且还可以看出他们领取的俸禄是粮食实物。明清时期，国家在京城还设立专门为朝廷官员和皇族发放俸禄的“禄米仓”。粮食实物作为俸禄制度的载体，还体现在民俗民谚中，比如称呼在官府当差的人为“吃皇粮”，称呼外出谋生为“找碗饭吃”。应该说，我国古代长期以粮食实物作为公职人员的薪俸，较好地解决了因通货膨胀而致使公职人员生活水准降低的问题。民国时期，粮食实物依旧是公职人员领取薪俸的重要方式。比如1944年民国政府颁布的《各省省政府处理县市公粮办法》规定：文职人员、教职员及警察局所队官佐食米5市斗，公费学生食米2市斗3升，公役食米2市斗5升。

新中国成立以后，根据政务院1950年颁布的《关于中央直属机关新参加工作人员工资标准的试行规定》，国家机关工作人员的生活费连同津贴，一律折成小米数，实行以供给制为基础的“包干制”。当时其他职工也是以粮食实物作为津贴。据1949年7月在郑州铁路医院参加工作的退休工人王沛林先生介绍：参加工作以后，“当时享受每月3斤米、1袋面、200公斤煤和8元钱的津贴”。统购统销政策实行以后，城镇居民供应按照劳动强度和年龄分为9个等级，每人每月可以分配数额不等的粮票。更为重要的是，当时公职人员的工资、各类消费品等，制定价格时都以粮价为标准确定其比价关系。“粮食定、天下定”政策成功实施，加上国家低物价保持数十年长期史实，“粮价为百价之基”正式形成并逐渐成为社会广泛共识。

（三）粮食实物长期作为一般等价物客观存在

“粮价是百价之基”共识的形成还与粮食实物长期作为一般等价物密切相关。随着人类交换活动的发展和早期商品市场的出现，粮食实物就发挥了货币支付和储藏手段等功能，比如，《诗经·小雅·小宛》有关“握粟出卜，自何能谷”的记载，就反映了当时人们以“粟”作为占卜支付手段。据费孝通先生有关“货币在农村中”研究，货币在自给经济占主导的农村流通是受限的，人们可以通过货物、服役等其他方式来实现支付。近代以来，由于战乱频繁、自然灾害时有发生，粮食作为一般等价物的功能被发挥到极致（甚至成为男女结婚的聘礼），特别是在“法币”“金圆券”贬值以后，各地都把囤积粮食等实物作为应对粮荒、通货膨胀的不二选择。实行统购统销政策以后，我国农村存在的少量交易，也多以粮食实物作为一般等价物。在逢年过节串门走亲戚时，人们也多以粮食实物作为礼品。粮食作为一般等价物，甚至有的演绎到对人的称呼上，比如有的农村称呼女儿为“麻糖篮”，意思就是女儿出嫁以后回娘家省亲一般携带粮食实物“麻糖”作为礼品，人们就用“麻糖篮”来指代女儿。

综合来看，“粮价是百价之基”是由于农耕社会的生产力所限所形成的社会共识。它不仅与人们的财产收入途径单一密切相关，与人们消费以粮食为主密切相关，并且还与国家抗风险能力较弱密切相关。新中国成立以后，我国温饱问题长期没有得到妥善解决、粮食是人们的主要消费品、农业收入长期为国民经济主要来源，更是让“粮价是百价之基”不仅影响了国家有关粮食安全政策决策，而且这种观念在社会大众中间也根深蒂固。

六、对当代粮食安全保障立法的启示与借鉴

纵观数千年中国古代粮食立法史，不仅形成了丰富的中国本土法治资源宝库，而且还为当代粮食安全保障立法提供了重要启示和借鉴。

（一）建议将多途径筹措粮源纳入粮食安全保障立法

粮食安全保障立法要破解的首要问题是何为粮食安全。我们曾经从“食为政首”角度给粮食安全下过如下定义：粮食安全，是指各级人民政府通过制定政策，采取经济、法律、行政等多种手段保障本辖区内居民生活和社会生产对粮食基本需求持续得到满足的过程，从而使国家利益处于没有危险和不受内外威胁的状态。从本原意义上来讲，我们认为粮食安全是指有数量充足、质量健康的粮食，而这些粮食又能够顺畅、及时、合法到达需要者手里。至于粮源是生产而来，还是贸易所得，抑或是节约所剩，只是人们获得粮源的具体方式不同，拥有粮食才是问题的本质所在。从中国古代粮食立法史不难看出，在先秦时期中国就设置了主管粮食生产的遂人、遂师、遂大夫、稻人、司稼等农官，此后政权以激励粮食生产为中心实行多种变法，实行重农抑商政策，为通过粮食生产获得粮源提供了法治保障；每逢遇到大灾或者其他特殊情况，统治者通过“减膳”“禁止酿酒”等方式获得粮源成为历代定制。有鉴于此，我们建议粮食安全保障立法在进行相关制度设计时，应“开源”与“节流”并重设计粮源制度，实现粮食生产、进出口、节约以及限制深加工等粮源渠道的法治化。

（二）将多方式激励流通纳入粮食安全保障立法

如果仅有充足的粮源还不能说实现了粮食安全，还需要把粮源能够到达需要者手里，以及时满足其消费需要。这样，流通就成为极为必要的了。当然，粮食能够顺畅、及时地到达需要者手里的方式也有多种选择，至于是购买、赈济或者其他方式到达需要者手里也不是问题的本质，只要是合法满足消费者的粮食需要就可以说实现粮食安全了。中国古代的漕运、陆运、海运等方面法令，按距离设置粮仓、按人口确定区域储备量成为定制，甚至在“论功行赏”（比如萧何功绩的确定）都是激励粮食流通有益的法治资源。我们建议在粮食安全保障立法要重视流通环节的设计，不仅要有保障高效的现代化流通设施制度设计，还要兼顾在特殊状态下“施粥”等制度设计，同时粮仓布局、加工能力分布等也要有相应的制度保障，并对激励和惩戒机制进行统筹设计。

（三）将多类型丰富储备纳入粮食安全保障立法

粮食既是国家安全的重要基础，又是最基本的民生需求。囿于粮食生产的季节规律、商人囤积居奇带来的秩序扰乱以及小农经济的不稳定等多种因素，古代中国不仅出台禁止粮食出口、禁止囤积粮食等法令，还创制了常平仓、义仓、社仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓等多种制度，以满足“稳市、备荒、恤农”多重需求，形成了鼓励储备的优良传统。结合粮食供给受自然资源数量和禀赋制约、粮食产能触及“天花板”、人为矛盾多重叠加、进口粮源风险骤增、粮食持续增产动力濒竭等多重不利因素叠加影响之背景，我们建议把多元化储备纳入粮食安全保障立法，使政府储备、企业储备、社会储备、居民储备等多种储备发挥其作用，实现有法可依。

（作者单位：河南工业大学）

来源：2021年第11期《中国粮食经济》