习近平总书记指出：“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。”耕地是粮食生产的命根子，保障粮食安全，需要着力落实藏粮于地战略，加强耕地的保护。
我国自古以来拥有“藏粮于仓”的粮食安全理念，通过建设大量国家粮食储备库，以及民众适当储备粮食的文化传统，利用丰年的节余弥补歉年的不足，应对可能出现缺粮局面，为保障粮食安全、维护社会稳定发挥了重要作用。近些年来，我国进一步提出了“藏粮于地”的理念。2015年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略和提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”2020年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》、召开的中央经济工作会议，也继续作了强调。藏粮于地战略的提出，是从源头上保障粮食供应和粮食安全的重大举措。通过全国总人口的粮食需求，测算所需的耕地面积，划定耕地保护面积的底线，通过严格耕地的保护，保障粮食产能；在粮食供过于求时，可以对部分耕地安排轮作休耕，粮食紧缺时，这些耕地可以恢复用于生产粮食。本质上说，就是把粮食生产能力储藏在耕地中。这是我国粮食安全理念的重大深化。藏粮于地战略是党的十八大之后提出的，但通过严格耕地保护来保障粮食安全的思想，从上世纪80年代以来就已经开始逐步形成。国家通过颁布实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农业法》《基本农田保护条例》等一系列法律法规，不断加强耕地保护力度。党的十八大以来，党中央对耕地保护和藏粮于地更加重视。目前，我国已经建立了一套相对健全完善的藏粮于地战略的政策体系。明确了全国耕地和永久基本农田保有量任务并落到地块。国家明确了必须牢牢守住18亿亩耕地，作为确保粮食生产、落实藏粮于地战略的物质基础。国家还规定，经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地，有良好的水利与水土保持设施的耕地等，应当划定为永久基本农田。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上。耕地和永久基本农田保护任务都逐级分解到各省、市、县、乡，把每一亩保护任务都落实到地块，做到“图数一致”，打牢了耕地保护的基础。严格限制建设占用耕地，实行耕地占补平衡。通过编制国土空间规划，明确一个地区在规划期内能够新增的建设用地总量和空间位置，划定城镇开发边界，防止城镇建设低效无序扩张。优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。国家每年下达土地利用年度计划，明确各地该年度内建设活动可以审批用地的面积及其占用耕地面积。对于因发展建设确实需要占用耕地的，要求按照“占多少，垦多少”的原则，开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，实现耕地占补平衡，做到“占优补优、占水田补水田”。划定粮食生产功能区和重要农产品保护区，强化综合生产能力建设。2017年3月，《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》印发，用3年时间完成了10.58亿亩“两区”地块的划定任务，其中划定粮食生产功能区9亿亩、划定重要农产品生产保护区2.38亿亩，将宝贵的水土资源保护起来。国家按照集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的要求，积极推进“两区”范围内的高标准农田建设，加强“两区”范围内的骨干水利工程和中小型农田水利设施建设，发展适度规模经营，强化综合生产能力建设，进一步稳固了粮食安全的基础。对永久基本农田实行特殊保护，加强耕地提质改造。基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开，需要占用基本农田的，必须经国务院批准。禁止任何单位和个人在基本农田内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。2017年，国家在全国全面划定永久基本农田，做到落地块、明责任、设标志、建表册、入图库，进一步加强了保护力度。同时，以永久基本农田为重点，大力推进高标准农田建设，加强耕地提质改造，提升耕地等级、质量，提高了粮食产能。以能长期稳定利用的耕地为重点完善耕地保护政策。突出耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，在加强对全部耕地保护的同时，对于能长期稳定利用的耕地，建立专门数据库开展定期监测；对其中集中连片的，优先划定为永久基本农田、粮食生产功能区等。组织开展对地方政府耕地保护责任目标考核、自然资源资产离任审计等工作时，突出能长期稳定利用耕地的保护情况，严厉遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。细化耕地“非农化”的执法查处政策。研究总结目前基层执法查处工作实际做法，对于为了私人牟利，主观恶意违法占用耕地搞建设的，坚持从严从重查处。完善耕地“非粮化”的执法查处政策。在新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》首次规定了对占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼行为的处罚条款，此外，进一步明确耕地上种草皮、种树搞绿化景观、挖湖、筑坝淹没耕地形成水域、深挖耕地搞稻虾养殖等行为的违法问题定性和行政处罚的政策要求，坚决遏制耕地违规流失。
来源：2022年第2期《中国粮食经济》
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